有限資金購買無限服務PPP卻非市場“萬能藥”
近來，各地連續推出社會融資PPP（即政府和社會資本合作模式，多在公共服務領域采用）項目，規模之大、項目之廣、投資之巨，令人瞠目結舌。
各地公布的今年引入社會資本投資基礎設施和公用事業項目情況顯示，河北推出32個項目，投資1330億元；福建推出28個項目，投資1478億元；四川推出264個項目，投資2534億元；江西推出156個項目，投資3185億元；湖北推出235個項目，投資3700億元。5月，國家發改委公布首批PPP項目1043個，總投資1.97萬億元。這個數字顯然被低估了。因為僅全國37個城市已經批準的地鐵項目就需要7.4萬億元以上的投資，地鐵投資絕大多數將作為PPP項目融資。
即使按照上述5省平均的投資規模計算，今年全國各地推出的PPP項目也應當在在8萬億元以上。有關部門講，今年推出的這些項目簽約率將達到80%。這就是說基礎設施和公用事業實現8萬億元投資是有可能的。雖然基礎設施和公用事業投資只是國民經濟總投資的一小部分。但是形成如此大的盤子，不能不讓人有些擔憂。
首個流域治理PPP項目樣本
“這樣的效率，在以前沒有采用PPP模式來做的情況下是不能想象的。”南寧市城市內河管理處郭添模科長介紹說。在經過近兩個月的施工準備之后，南寧市那考河流域治理工程近日全面開工。而從項目開始籌備到落地實施，前后不超過四個月。
2015年2月26日，南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項目正式簽約，標志著財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》頒布后，廣西PPP建設項目正式落地南寧。
本項目也是國內首個集流域治理、海綿城市于一體的PPP項目，整治河道全長6.635公里，主要內容包括河道整治、河道截污、河道生態、沿岸景觀、污水處理、海綿城市、信息化監控工程等，總投資10億元，對于創新環境治理模式具有重要的示范意義。
作為第一個吃螃蟹的項目，那考河流域治理PPP項目還是遇到了很多問題，比如因為時間倉促考慮不周，導致一些問題在項目執行和移交階段陸續顯現出來。而對于郭添模他們來說，在整個項目實施的過程中的風險已經大大降低，對于政府來說就是從先前“既當裁判又當運動員”轉變成了“專職做好裁判”。
“透過這個項目，我覺得我們最重要的收獲就是實現政府職能的轉變，合理消化過程風險，同時規避尋租空間，投入有限的錢來實現購買無限的服務。”郭添模指出。
PPP推進冷熱差異大
對于PPP項目，最重要的執行方是地方政府和社會資本，尤以縣一級地方政府為甚。他們對于PPP的推廣應用起著關鍵性的作用。在頂層設計不斷完善的同時，他們對于不斷出臺的新文件如何學習消化？
當前不同省份表現出較為不同的態度。安徽、河南、湖南、四川等省份非常積極，有的已經推出兩批PPP試點項目。而上海、浙江、山西等則顯得較為冷靜。但整體而言，PPP目前的簽約率為10%—20%。多位專家指出，各地出臺的PPP試點項目，最重要的是展示出地方政府推廣PPP的姿態，而對于PPP模式的開花落地，我們都要多些耐心。
“此前是中央熱，地方冷；現在是中央熱，部分地方也熱起來，溫度還在逐漸提高。”上資深業內人士鄭大衛對當前PPP項目發展情況分析道。2015年1月，四川、河南、福建、江蘇、安徽、重慶、江蘇、湖南8個省份公布了自己的PPP試點項目。而在最新國家發展改革委收錄的PPP項目庫，共有29個省、自治區、直轄市、計劃單列市上報了項目。
但與此同時，上海、天津、湖北、山西等地卻并未列入PPP項目庫。影響各地PPP冷熱程度的原因是什么？事實上，上海是開展PPP模式最早的地區之一。但上海由于地方財政收入情況較好，并且政府（或城投公司）擁有較為成熟的公共基礎設施建設運營經驗，對于基礎設施和公共服務領域可由政府自行建設運營，或者通過城投公司運作。在不放大債務量的前提下，沒必要把地方政府有限的資金用來補貼社會資本。
業內人士徐成彬指出，“PPP不是包治百病的萬能藥，而是不得已而為之。有三類項目不適合做PPP。一是完全市場化項目，如燃煤電廠等，可以充分參與市場競爭，不需要政府與社會資本的合作；二是完全公益性項目，政府自己發債融資，比PPP項目融資成本低；三是各地方政府通過城投公司，進行BT模式建設的項目。而使用PPP模式，最低回報率往往要高于政府自己投資運營。所以在市場化程度高、經濟發達的‘小政府，大社會’地區，PPP推廣遇冷也是非常正常的。”
PPP非唯一方法
誠然，推動基礎設施、社會事業和公共服務領域市場化改革是我國投融資體制改革的重要方向。但是，引入社會資本參與這些領域的投資建設，并不一定要采用PPP模式。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》要求，積極推動在交通、水利、市政、生態、環保等相關領域深化改革，為社會資本進入創造必要的環境條件，但并沒有強調引入社會資本投資必然要采用PPP模式。
在PPP模式操作實踐中，由于一些社會項目本身盈利能力較差，為構建一個能夠滿足投資主體要求的商業回報模式，不得不將當地的稀缺資源與PPP項目進行捆綁開發。對于向社會資本讓利的具體額度，捆綁資源的潛在開發價值，項目未來可能面臨的各種風險和不確定性，往往缺乏科學的分析評價。這樣不僅使PPP項目的融資成本高，而且通過簽署20年、30年的長期合約，使當地政府和社會公眾為未來長期的項目運作付出巨大代價。
同時，由于《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》提出要剝離地方政府投融資平臺公司的融資功能，出現了全盤否定融資平臺公司的做法，轉為由名目繁多的PPP項目公司來承擔項目融資功能，操作方式花樣繁多，如成立城鎮化運作基金、PPP投資基金、產業發展引導基金等，且主要是從融資角度進行方案設計，一般不考慮項目周期全過程的風險控制及合作伙伴關系的建立。這種操作雖然披上了PPP模式的外衣，但基本上與真正的PPP模式沒有太大關系。
如果說過去的地方政府融資平臺公司是廣泛存在的影子銀行，并且孕育著金融風險，那么目前全國各地出現的PPP運作公司等，則成為“影子平臺”。由于這些影子平臺不像過去的平臺公司那樣受到當地政府的支持和約束，其蘊藏的風險可能比過去的平臺公司還要嚴重。