從投資結構看當前宏觀調控的復雜性
國家統計局公布的2004年一季度的經濟數據顯示，GDP27106億元，同比增長9.7%，略高于2003年增長9.1%的水平，全社會固定資產投資8799億元，同比增長43.0%，在2003年增長率26.7%的基礎上又增加了16.3%。而且幾個基礎行業的投資增長率數據更高。
毫無疑問，如此高的增長率又再次延續了關于中國經濟過熱的爭論。就連國際貨幣基金組織也表示，中國經濟有過熱跡象。時至今日，不管理論界的爭論結果如何，作為宏觀經濟調控主體的政府也意識到投資增長率過高的問題。
從經濟學的角度和我國實際情況看，時下固定資產投資增長率偏高有兩點主要原因：一是經濟增長的內在需求，當前我國宏觀經濟正處于新一輪經濟周期的上升階段，其根本動力是進入人均GDP1000美元階段，城市化、工業化和消費升級由此加速。經濟增長對投資品的需求較高，特別是對鋼鐵、水泥等上游產品的需求更旺。因此，市場存在利潤空間是各類主體，特別是非國有主體投資增加的動因。按照一位民營企業家的說法，“民營企業為什么要投資鋼鐵，因為鋼鐵的需求很大，利潤率高。”從這個意義上說，所謂的“過熱現象”并非一定是不正常現象，關鍵要看經濟成長與資源條件能否承受。二是由行政主導的投資過熱，特別是地方政府主導的投資項目所致，一些地方政府以經營城市為手段來推動經濟增長，他們運用手中的權力，調動財政、銀行甚至企業的資金，投入到一些效益低下“形象工程”、“政績工程”的項目。據國家發改委有關負責人介紹，今年前兩個月，地方投資大大超過中央投資增長。中央項目投資只增長12.1%，而地方項目投資增長卻高達64.9%。因此，地方性投資項目是促成投資快速增長的重要拉動力量。由于這類投資具有“軟約束”的特點，因此屬于非理性的投資行為。它不符合市場經濟的要求，同時由于有土地做抵押，或者以其他擔保的形式，所以給地方政府帶來了未來的財政風險。這種風險甚至可能超過銀行的信貸風險。
與1992-1993年那輪經濟過熱的情形相比，我國的經濟結構已發生了較大的變化。非國有經濟獲得了長足的發展，已經能夠與國有經濟分庭抗禮了。在經歷了1994年中央與地方實行分稅制后，地方的利益也凸現出來。當前經濟環境中存在著代表三方面利益的投資主體，即中央政府、地方政府、非國有經濟成分。中央宏觀調控的對象既包括非國有經濟，又包括地方政府，中央政府既是宏觀調控的主體，本身還是經濟中的一個投資主體，又兼著被調控對象的身份。因此，不管有關政府部門是否認識到了，面對如此不同的利益主體，宏觀調控的實施面臨著顧此失彼的處境。理由如下：
政府手中可用的調控工具無非只有行政(或計劃)命令與貨幣政策。它們分別對不同的投資主體發生作用。如果采用緊縮性貨幣政策，如提高利率、或準備金率，則主要對非國有經濟成分的投資增長產生一定的抑制，因為這部分投資是市場導向的，緊縮性貨幣政策的實施提高了其投資成本，其投資主體自然會做出反應。但緊縮性政策對由中央政府與地方政府推動的國有經濟成分的投資部分卻作用十分有限，因為根據以往的經驗，這部分投資具有財務“軟約束”的特性，所投資項目不僅受經濟因素支配，還受政治等其他因素的影響。
從另一方面看，如果采用行政措施治理，它又無法調控由市場需求所誘發的投資部分，如民營資本、外資等，因為它們都沒有在政府的投資盤子之內(為了分析的方便，本文暫沒有考慮地方政府的投資活動與民營資本的關聯性問題)。行政措施主要是對由政府主導的國有經濟成分的投資部分發生效果，因為這部分正是政府所能夠掌控的。但在目前中央與地方財政“分灶吃飯”的背景下，行政措施對中央政府投資項目的作用要大于對地方政府投資項目的作用。目前的情況恰恰是地方投資大大超過中央投資增長。中央和有關部門多次“喊停”的低水平、重復建設項目大都是由地方政府興建的。以鋼鐵行業為例，據中國鋼鐵工業協會稱，目前國內一大批大中型鋼鐵企業如寶鋼、鞍鋼上了許多高水平生產線，能耗低相對污染小，他們生產的產品正是國家急需的產品。而與之相對應的是，國內鋼鐵工業的低水平產能擴張主要存在于地方。很多地方還在盲目建設1000立方米的小高爐，甚至占到新增產能的70%。
從上述分析，我們就能夠解釋為什么盡管中央三令五申，但鋼鐵、電解鋁、水泥行業的投資過熱現象在今年一季度仍愈演愈烈。在一些國家意圖控制的行業，增長速度反而更加迅猛。這是因為當前中央的行政措施在相當程度上對地方政府是失效的。當然，中央政府手中還掌控著一個最有效的行政手段就是通過銀行控制投資規模。由于金融部門是目前我國還掌握在政府手里的少數幾個部門之一，通過直接干預金融機構的貸款行為便自然成為政府調控經濟的最后一個重要手段。
總的來看，采用行政措施易于操作且見效快，但其兩大弊端在于：(1)加大行政手段對經濟的調控力量有回歸舊計劃經濟體制的嫌疑，與經濟體制市場化改革方向不符合；(2)由于有信息不完全性，行政手段很可能導致經濟中內生性投資與行政干預之間的沖突，損害經濟增長中有效率的部分，并造成經濟的大起大落。
綜上所述，當前的經濟形勢的確又是對政府經濟調控能力一次重大考驗。前面的分析表明，在當前的經濟體制下，政府實施宏觀政策面臨著困難的處境。任何單一的政策工具都難以達到“一石二鳥”的目的。為了抑制投資的過快增長，宏觀調控的現實選擇只能是行政手段與市場手段的結合。我們在實際中看到的情況也正是這樣。
如此政策組合的目標是既包含總量控制，又有結構調整。其內在機理就是基于中國經濟還處于轉型時期。現行的經濟體制與結構具有二元性質，即一方面非國有經濟已經發展到了相當的程度，但市場經濟體制還未完全建立起來，不可能完全沿用市場經濟的做法，另一方面，也不能再回到計劃經濟，而行政手段仍然有發揮功效的空間，而且行政手段的作用還時常大于市場手段。這樣政策工具組合不可避免地存在著上面論證的局限性和效率損失，可按照專家的說法，“它是我們現有的條件下沒有辦法的辦法。”在經濟轉軌與體制改革過程中，中國經濟很可能只有一直行走在這個非優化的增長路徑中了。
從長遠看，宏觀調整政策的改進方向應當是逐步增加政策中市場機制部分的內容，減少行政手段的成分，以價格信號引導投資主體做出選擇。這中間一個關鍵性前提是，與國有經濟戰略調整及利率市場化的步伐相適應，建立適應市場經濟體制要求的新投資體制。新投資體制應當具備兩點特性：(1)投資主體多元化，形成一個有競爭性與硬約束的投資主體機制；(2)在公共投資領域引入非政府投資主體，增加公共物品的投資主體，從而使公共物品、公共基礎設施建設的投資形成市場競爭。屆時，政府在面臨投資過熱的情況下，就可以像市場經濟發達的國家一樣，主要通過變動利率等市場化參數來進行宏觀調控。
來源：中國經濟時報
作者：胡遲(中國企業聯合會)