朱文錦事件背后：上海土地交易制度被關注

11月3日，上海市房地局土地利用處處長朱文錦被帶走“隔離調查”。

　　因手握上海全市土地出讓、交易的審批大權和土地出讓金的管理大權，朱文錦曾經炙手可熱。在這幾年急飆狂進的上海樓市背后，低調隱身幕后的他通過調節手中的土地閥門，所起的作用不可小覷。

　　二級市場的守門人

　　據房地局內部人士回憶，朱文錦在1995年前后到市房地局土地利用處任職，1999年擔任土地利用處副處長，2003年任處長。此前，他在黃浦區房地局任副局長。

　　“從表面上看，土地利用處只是土地交易的登記備案機構，權限并不大。”房地局一內部人士表示，從2001年開始，上海新增土地出讓使用公開招投標的方式，由上海土地儲備中心運作，和土地利用處沒有太大關聯。但是，實際情況并非像表面看上去那么簡單。

　　土地利用處最主要的職權是處理歷年土地遺留問題，其中最重要的一項是閑置土地的清理。統計資料顯示，截至去年，上海歷年已經批租出去，卻閑置在開發商手上的土地超過6000公頃。

　　按1.5的容積率，6000公頃土地就是9000萬平方米建筑面積，是上海3年房地產供應量的總和還要多。事實上，正是這6000公頃，成為目前攪動房產市場土地供應量的主力。

　　2004年年初，國土資源部和監察部聯合下發通知，開始收緊土地閘門，控制新增土地供應量。2004年年初一直到8月份，上海沒有一幅新增土地出讓招投標公告，2005年，上海一級市場住宅用地招標僅一幅地塊。

　　但是，2004年、2005年，上海房地產供應量分別達到2500萬平方米、3000萬平方米。“這兩年開發的房地產，主要來自閑置土地的開發。”某市屬國企副總說。

　　對閑置土地怎么處理，哪些收回，那些延期開發等等，《上海土地儲備辦法》的規定是原則性的。

　　“具體到每個地塊，土地利用處有很大的騰挪空間，是同意其繼續延期開發還是在經濟上處罰，甚至收回使用權，都是他們決定。”房地局內部人士透露。

　　實際情況是，“上海近兩年雖然處理力度不小，但真正采取收回土地，重新儲備還非常少見。”

　　去年底，市房地局提供的一份《關于上海市閑置土地處理的情況》顯示，“到目前為止，全市已經開工或收回調整的閑置土地298幅，面積2100公頃。”對于收回的閑置土地量，市房地局從未給過明確的數字。

　　對開發商來說，前幾年拿地的價格和近一兩年通過招投標拿地的價格不可同日而語。同意其延期開發，就意味著可以以很低廉的價格獲取幾年間的巨額時間差收益。而一旦收回，則僅僅只能拿回當時繳納的土地出讓金和銀行利息。因此，開發商無不想盡各種辦法避免收回。

　　“土地利用處在某種程度上就成了非公開二級市場的把關部門。”上海市社科院房地產業研究中心某人士表示。

　　補地價的游戲

　　除了閑置土地的清理外，朱文錦所在的土地利用處，另一項重要的權力是“補地價”。

　　一些房地產項目因為規劃更改，或者根據周邊建設情況進行規劃調整后，總建筑面積增加，必須補繳土地出讓金，俗稱“補地價”。而這必須到土地利用處審批。

　　“這種審批彈性很大。”房地局內部人士強調說。

　　目前，上海市對項目規劃變更等原因產生的補地價的手續，具體補價數量等有成文的標準，并不是由土地利用處臨時核定。但是，對于是否核準項目的變更，土地利用處擁有相當大的權力。

　　按照程序，規劃變更首先要通過規劃部門的審核，然后再通過土地利用處的審核，再交齊“土地出讓金”。

　　也就是說，并不是所有通過規劃部門的項目變更都能通過土地利用處審核。

　　比如，有一些房地產項目形態往往通過規劃審核，但最終在土地利用處被卡。典型的如商住兩用公寓項目，由于土地性質模糊，加上再更改規劃，就很難審批通過。

　　問題何在？

　　政府通過土地儲備中心和土地利用處，將一級土地市場和二級土地市場分離，并掌握在手上。

　　土地儲備中心分收購、儲備、出讓三個環節，其中出讓環節通過招投標的方式，是充分的市場化運作。但是，在收購環節，主要是收回、征用、收購、圍墾等方式，尤其是征用方式，運用政府權力進行征用，大多數情況下并沒有實現市場化的運作。

　　而在二級市場上，問題同樣突出。一些開發商早年以低廉的價格取得土地后，囤而不用。近兩年，由于大量的公共財政和市政建設，比如軌道交通帶來了土地增值收益，但是，政府往往卻沒有能充分享受市政投資帶來的利益。這些開發商在補繳了土地出讓金或者經濟處罰之后，就將這些增值收益占為己有。

　　此外，目前土地出讓金是政府預算外收入，每年政府通過出讓土地獲得了多少土地出讓金，這些土地出讓金去向何處，都是未知數。歷年上海市人大會議上，都有代表提出要預算外收入公開，但至今沒有下文。

陳芳 來源：21世紀經濟報道