進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制

中央最近強(qiáng)調(diào)，國(guó)有企業(yè)改革依然是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)、處于攻堅(jiān)階段，并重申了十五大以來中央有關(guān)國(guó)有企業(yè)改革的政策。這對(duì)堅(jiān)定國(guó)有企業(yè)改革方向、指導(dǎo)當(dāng)前國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)改制，有重要的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。其中進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革具有基礎(chǔ)性意義。

　　黨的十六大后，很快設(shè)立國(guó)資委，并出臺(tái)了監(jiān)管條例，初步形成了國(guó)有資產(chǎn)管理體制框架，為建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制奠定了基礎(chǔ)。為了進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以下幾點(diǎn)值得深入研究和改進(jìn)。

　　一、進(jìn)一步界定出資人機(jī)構(gòu)的權(quán)能

　　國(guó)有資產(chǎn)管理體制建設(shè)的一個(gè)核心問題是國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理的有效性。委托代理的鏈條越長(zhǎng)，效率越低；多頭管理就會(huì)失效。按十六大提出的原則，國(guó)資部門的定位與證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)不同，它是“代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”的機(jī)構(gòu)，不是“監(jiān)管出資人的機(jī)構(gòu)”。作為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)主體，應(yīng)有清晰的權(quán)力邊界并排他性地集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，才能形成強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)責(zé)任約束，對(duì)所投資企業(yè)成為“真老板”。但是，國(guó)資委直接持股的企業(yè)過多，也會(huì)鞭長(zhǎng)莫及。可考慮對(duì)重要國(guó)有企業(yè)直接持股，縮短委托代理鏈條；對(duì)其他企業(yè)，則可通過若干控股公司持股或控股，保持適度的管理幅度，兩者結(jié)合比較現(xiàn)實(shí)。另外，在克服政企分開的同時(shí)，也要注意防止“政資不分”。國(guó)有資產(chǎn)有關(guān)法規(guī)、政策的制定等屬于公共職能和權(quán)力，應(yīng)與國(guó)有資本的市場(chǎng)化運(yùn)作區(qū)分開來；要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)責(zé)任約束。

　　二、把握“出資人”的定位

　　國(guó)有出資人職責(zé)概括地講主要有：

　　(1)通過執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，不斷優(yōu)化國(guó)有資本布局，保證在某些重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力，同時(shí)提高國(guó)有資本回報(bào)率；(2)推進(jìn)所投資的企業(yè)進(jìn)行公司制改制，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。出資人機(jī)構(gòu)應(yīng)成為“積極股東”，通過股東大會(huì)認(rèn)真參與公司治理，維護(hù)自己權(quán)益，形成內(nèi)部化的財(cái)務(wù)預(yù)算硬約束機(jī)制；(3)以資產(chǎn)收益和現(xiàn)金收入處理不良債務(wù)、解決冗員、補(bǔ)充職工的社保基金；(4)建立資產(chǎn)負(fù)債總表、現(xiàn)金流量表和損益表，監(jiān)控和改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，保持國(guó)有資本的安全；(5)接受同級(jí)財(cái)政和審計(jì)部門的監(jiān)督，向本級(jí)政府報(bào)告監(jiān)管工作、監(jiān)管資產(chǎn)狀況和其他重大事項(xiàng)，條件成熟時(shí)應(yīng)向公眾披露。

　　三、運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本承擔(dān)兩方面責(zé)任

　　國(guó)有企業(yè)可分作兩類，一類是極少數(shù)關(guān)系經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及天然壟斷行業(yè)的重要企業(yè)。如電網(wǎng)、電訊、軍工、石油和大型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的重要企業(yè)，要保持“國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”，以實(shí)現(xiàn)某些社會(huì)目標(biāo)；另一類是競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，以贏利為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。與此相對(duì)應(yīng)，出資人機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本承擔(dān)兩方面責(zé)任：一是在支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保障國(guó)家安全方面實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；二是提高國(guó)有資本運(yùn)作效率，提高投資回報(bào)。因此，對(duì)所投資企業(yè)有兩種運(yùn)作模式：

　　第一類企業(yè)是政府進(jìn)行公共管理、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的重要資源。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府投資企業(yè)的目的不僅是資產(chǎn)的增值，更重要的是有助于承擔(dān)公共責(zé)任。對(duì)這類企業(yè)出資人機(jī)構(gòu)應(yīng)直接持股、控股或獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，保持對(duì)這類企業(yè)的控制力。

　　在其他競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，出資人機(jī)構(gòu)并不偏愛特定的企業(yè)，而是以投資回報(bào)最大化為目標(biāo)，運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本，進(jìn)行有進(jìn)有退的調(diào)整并適時(shí)向國(guó)家必須控制的行業(yè)和領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，優(yōu)化資本布局。

　　四、對(duì)所投資企業(yè)的改制

　　國(guó)有企業(yè)改制的一條基本經(jīng)驗(yàn)，就是要使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，其中股票上市是更加規(guī)范的改制途徑。中央提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度已經(jīng)十多年，但這一原則在國(guó)資委直接持股的國(guó)有企業(yè)，特別是大型和特大型國(guó)有企業(yè)卻基本沒有體現(xiàn)。這種格局使企業(yè)內(nèi)國(guó)家所有權(quán)缺位的問題基本沒有改變，國(guó)資委與這一層企業(yè)很容易恢復(fù)和保持根深蒂固的“行政隸屬關(guān)系”。通過“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”，把建立現(xiàn)代企業(yè)制度的希望寄托于這些保留大量舊體制因素的國(guó)有企業(yè)控股的下一層公司，包括上市公司。這種改制模式存在結(jié)構(gòu)性缺陷。上一層的問題是，出資人機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)軟約束；下一層則是國(guó)有企業(yè)控股上市公司，猶如“舊體制控制新體制”。從上到下很難建立有效公司治理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn)。例如媒體不斷披露的存續(xù)公司控制上市公司制造的丑聞，已經(jīng)令人觸目驚心。

　　對(duì)大型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行整體改制，國(guó)資委直接持有國(guó)有股權(quán)，這是提高國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理有效性、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要途徑。但是，這里有很大的難度。可考慮汲取國(guó)有銀行通過資產(chǎn)管理公司專業(yè)處理存續(xù)問題的經(jīng)驗(yàn)，探索將不良資產(chǎn)、冗員等剝離，在國(guó)資委監(jiān)督下，委托專業(yè)公司或托管公司處理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體改制。

　　五、出資人機(jī)構(gòu)如何行使所有權(quán)

　　出資人機(jī)構(gòu)如何行使所有權(quán)是關(guān)鍵的技術(shù)環(huán)節(jié)。要害是必須從制度和機(jī)制上嚴(yán)格區(qū)分以股東方式“履行出資人職責(zé)”和依照行政隸屬關(guān)系直接指揮企業(yè)經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)性差異。

　　出資人機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，這是必須的。但“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”中的“管”，決不是傳統(tǒng)意義上政府進(jìn)行行政干預(yù)或行政審批式的管。出資人機(jī)構(gòu)要“管”的內(nèi)容是履行出資人職責(zé)該“管”的內(nèi)容，“管”的方式是出資人履行股東權(quán)利的方式。

　　所有權(quán)到位，就是出資人機(jī)構(gòu)為行使所有權(quán)該管的人和事，例如按公司法和公司章程的規(guī)定，股東大會(huì)該管的人和事，要理直氣壯地管，管好、管到位，成為“真老板”，強(qiáng)化來自所有者的激勵(lì)和約束。這是維護(hù)所有者權(quán)益必須做到的。

　　所有權(quán)不越位，就是出資人機(jī)構(gòu)只當(dāng)“老板”不當(dāng)“婆婆”。

　　只行使股東權(quán)利，決不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。這是增強(qiáng)公司活力和提高公司運(yùn)行效率所必須的。

　　在公司治理中既要防止所有權(quán)侵犯經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)，也要防止經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)架空所有權(quán)，排斥監(jiān)督權(quán)。《公司法》把公司權(quán)利劃分為所有權(quán)、控制權(quán)和管理權(quán)。這三項(xiàng)權(quán)利分別由股東會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理層行使，而且有十分明確的條文加以界定。在國(guó)有出資人機(jī)構(gòu)與公司關(guān)系尚難理清的時(shí)候，以《公司法》來界定是一個(gè)可行的辦法。（作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心陳清泰）

2005年06月13日 國(guó)資委網(wǎng)站